Stato in periferia

La Sala degli Stemmi del Castello Estense presenta gli emblemi dei vari Legati e Prefetti succedutisi nella provincia La Sala degli Stemmi del Castello Estense presenta gli emblemi dei vari Legati e Prefetti succedutisi nella provincia http://www.castelloestense.it/ita/castello/visita/stemmi.html

Con il trattato di Tolentino del 19 febbraio 1797, lo Stato della Chiesa cedeva ai francesi il controllo del territorio di Ferrara, in conseguenza delle vittorie napoleoniche nella prima campagna d’Italia della primavera del 1796. Ferrara entrava così a far parte della neonata e filo-francese Repubblica Cispadana, proclamata a Reggio Emilia il 5 gennaio 1797. Nel luglio successivo questa venne unita con la vicina Repubblica Transpadana e le due entità formarono la Repubblica Cisalpina, con capitale Milano, denominata in seguito Repubblica italiana (gennaio 1802 - marzo 1805) e quindi Regno d’Italia (marzo 1805 - aprile 1814).

L’organizzazione amministrativa imposta dai francesi sui territori italiani controllati ricalcò il modello transalpino: in periferia lo Stato veniva ripartito in Dipartimenti, Distretti, Cantoni (a soli fini elettorali) e Comuni. Il territorio ferrarese andò così a costituire il Dipartimento del Basso Po, istituito il 29 marzo 1797 e suddiviso inizialmente in 16 Cantoni. I confini del Dipartimento ferrarese furono instabili: negli anni del Regno d’Italia alcuni Comuni entrarono nel vicino Dipartimento del Mincio, mentre Ferrara acquisì gli attuai territori della provincia di Rovigo, altri furono invece ceduti al Dipartimento dell'Adriatico. Sino alla proclamazione della Repubblica Italiana il Dipartimento era retto dalle cosiddette amministrazioni centrali, composte da cinque membri (successivamente ridotti a tre), rinnovati in parte ogni anno ed eletti dalle assemblee elettorali, a loro volta composte da cittadini scelti sulla base di criteri censitari. A controllare l’operato delle amministrazioni centrali erano posti dei commissari governativi, o commissari del potere esecutivo, nominati dal Direttorio della Cisalpina. Il primo commissario governativo del dipartimento fu l’avvocato ferrarese Giovanni Battista Boldrini, che ricoprì la carica dall’agosto 1797 all’aprile 1799.

Rispetto all’assetto assunto durante gli anni della Repubblica Cisalpina, l’organizzazione amministrativa fu riformata con la promulgazione del decreto vicepresidenziale del 6 maggio 1802, che introduceva ufficialmente anche in Italia, sul modello francese, la figura del prefetto, di nomina governativa, a capo dei Dipartimenti. Con l’istituzione della Prefettura arrivava a compimento quel processo tendente a creare un sistema amministrativo periferico fortemente collegato al centro e sempre più sottratto all’autorità e al controllo delle forze locali. Cinque furono i prefetti che diressero il Dipartimento ferrarese negli anni napoleonici, nessuno di loro nativo della città: Teodoro Somenzari (1802); Pio Magenta (1802-1803); Federico Cavriani (1803-1807); Giovanni Scopoli (1807-1808) e Costantino Zacco (1808-1814). A fianco del prefetto rimase, sino al 1805, l’amministrazione dipartimentale, un istituto che, presente già durante gli anni della Cisalpina – col nome di amministrazione centrale – privava il prefetto dell’esclusività nella gestione amministrativa. Composto, nel caso del Dipartimento del Basso Po, di cinque membri nominati dal governo su una lista doppia di individui proposti dal Consiglio di Prefettura, l’amministrazione dipartimentale gestiva prevalentemente il riparto delle imposte tra i Comuni e ad esso era sottoposto il controllo delle opere pubbliche.

Con la legge del 24 luglio 1802 venne poi completata la sistemazione dell'apparato periferico; si procedette infatti anche alla riorganizzazione dei Comuni, introducendo la distinzione in tre classi definite in base alla consistenza della popolazione. L’organizzazione amministrativa periferica del Regno d’Italia fu ulteriormente modificata con il decreto dell’8 giugno 1805, che apportò cambiamenti soprattutto per quanto riguarda le nomine, che furono tutte accentrate nelle mani del sovrano, fatta eccezione per quelle degli organi dei Comuni di terza classe, ovvero con una popolazione inferiore a 3.000 abitanti, che rimanevano riservate ai prefetti. A questi ultimi, con poteri ulteriormente accresciuti – con il decreto dell’8 giugno 1805 il prefetto divenne infatti il responsabile unico dell’amministrazione dipartimentale – rimase affidata la guida dei dipartimenti, dove erano previsti un Consiglio di Prefettura e un Consiglio generale, organi che nella sostanza nulla potevano nei confronti del potere dei prefetti le cui mansioni erano amplissime, andando dal controllo delle imposte alla sorveglianza degli uffici di finanza, dalle provvidenze per il commercio alla polizia, dall’annona, alla sanità, alle opere pubbliche. Nei Distretti risiedeva invece il viceprefetto, assistito da un Consiglio distrettuale, mentre nei Cantoni doveva essere presente almeno un giudice di pace e, per le materie amministrative e censuarie, un consigliere del censo. Alla testa delle amministrazioni comunali vennero infine introdotte la figura del podestà – nei Comuni di prima o seconda classe, ovvero con popolazione maggiore, rispettivamente, ai 10.000 o ai 3.000 abitanti – e quella del sindaco, nei Comuni di terza classe. L’organo deliberativo del Comune rimase il Consiglio comunale. Nel 1808 la popolazione del Dipartimento ferrarese ammontava a 251.446 anime, di cui 27.032 nel Comune di Ferrara; al Distretto di Ferrara, comprensivo allora di cinque Cantoni, si affiancavano i Distretti di Comacchio, con tre Cantoni, e di Rovigo, con due Cantoni.

Con la Restaurazione il territorio ferrarese tornava a fare parte dello Stato pontificio. La riforma amministrativa introdotta con motu proprio da Pio VII nel luglio 1816 divideva lo Stato della Chiesa in 17 circoscrizioni amministrative, chiamate delegazioni apostoliche, ciascuna avente poteri esecutivi. Le Delegazioni assumevano il nome di Legazioni quando erano governate da un cardinale, come nel caso di Ferrara, che rappresentava una della cinque Delegazioni di prima classe in cui era diviso il territorio pontificio. A capo di ogni Legazione era posto un cardinale (legato) nominato dal papa tramite un provvedimento della Segreteria di Stato. Si ricordi, tra le altre, soprattutto la figura del cardinale Luigi Ciacchi, legato nei turbolenti mesi dal marzo 1847 al luglio del 1848 e successivo segretario di Stato di Pio IX. Il cardinale legato, che aveva compiti politici, amministrativi e giudiziari, era affiancato da due assessori, sempre di nomina papale, con funzioni ausiliarie di natura giudiziaria, l’uno in ambito civile, l’altro in ambito penale. A fianco del legato e degli assessori era inoltre prevista una Congregazione governativa con funzioni esecutive composta, nel caso delle Legazioni di prima classe, da quattro membri, due in rappresentanza del capoluogo e due in rappresentanza del circondario. In ogni Legazione l’amministrazione della giustizia era devoluta a un tribunale di prima istanza per le cause civili e a un tribunale criminale per le cause penali. La Legazione ferrarese era quindi amministrativamente suddivisa nei due Distretti di Ferrara e di Lugo e in undici governi locali. Espressione, in qualche modo, delle comunità locali rimase soltanto il Comune. In base al citato motu proprio di Pio VII gli organi del Comune erano il Consiglio – composto, nel caso del capoluogo di Legazione come Ferrara da 48 membri – e la Magistratura, rappresentata da un capo, col titolo di gonfaloniere e di sei, quattro o due anziani a seconda della grandezza del Comune. Consiglieri, gonfalonieri, anziani e sindaci erano tutti di nomina pontificia.

Il sistema delle Legazioni introdotto da Pio VII fu riformato da Pio IX nel novembre del 1850: le precedenti 17 Delegazioni vennero accorpate in sole quattro grandi Legazioni, cui si aggiungeva Roma e il suo circondario. Il territorio ferrarese confluì così nella cosiddetta Legazione della Romagna, o I Legazione, con capitale Bologna, che riunì le preesistenti Legazioni di Forlì, Ravenna, Bologna e Ferrara appunto. Nel 1858 il nome fu mutato in quello di Legazione delle Romagne, il cui territorio era amministrativamente suddiviso nelle quattro storiche Legazioni – ora “declassate” al rango di semplici Delegazioni – e a loro volta ripartite, come in precedenza, in Distretti – sempre due nel caso ferrarese, Ferrara e Lugo – e in governi locali, dieci nel caso ferrarese. Il nuovo assetto ebbe vita breve: la Legazione delle Romagne costituì infatti, con l’avvento del plebiscito di annessione al Regno di Sardegna del 10-11 marzo 1860, la prima grande perdita territoriale dello Stato pontificio in favore del nascente Regno d’Italia.

Il nuovo Stato italiano recepì nella propria organizzazione amministrativa le preesistenti quattro Legazioni pontificie che costituirono, di fatto, la base territoriale dei nuovi enti locali dell’Italia unita. Ferrara mantenne così il rango di provincia. L’articolazione territoriale e amministrativa successiva all’unificazione suddivideva il territorio in Province, Circondari, Mandamenti e Comuni. La Provincia di Ferrara risultò divisa nei Circondari di Ferrara, Cento e Comacchio, composti dai Mandamenti di Argenta, Copparo, Portomaggiore, Bondeno per il Circondario di Ferrara, di Poggio Renatico, Crevalcore e Finale per il Circondario di Cento, e nel Mandamento di Codigoro per il Circondario di Comacchio. Fulcro e simbolo della presenza del nuovo Stato unitario in periferia rimaneva il prefetto, configurandosi in questo senso una sostanziale continuità con gli ordinamenti e l’organizzazione amministrativa introdotta nel periodo napoleonico. I prefetti erano nominati e trasferiti con decreto reale, su deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata su proposta del ministro dell’Interno. La legge provinciale e comunale del 20 marzo 1865 investiva il prefetto del «potere esecutivo in tutta la provincia»: egli sorvegliava tutti i settori della pubblica amministrazione, poteva fare uso della polizia e richiedere l’intervento della forza. Sino alla riforma elettorale del 1882, la prefettura aveva anche il delicato compito della revisione delle liste elettorali e sotto la sua giurisdizione cadeva in buona parte la scelta del candidato sindaco. Il prefetto presiedeva inoltre la deputazione provinciale – organo che esercitava una funzione di controllo della finanza locale, attraverso l’approvazione dei bilanci preventivi e dei conti consuntivi dei Comuni –, presidenza che perse con la legge di riforma dell’amministrazione provinciale e comunale del febbraio 1889 per assumere quella della giunta provinciale amministrativa. Decisamente vivace la mobilità dei prefetti che si registrò in provincia di Ferrara: ben 25, infatti, furono i prefetti nominati a partire dal marzo del 1861 – l’avvocato modenese Luigi Zini fu il primo – e sino all’inizio del primo conflitto mondiale; nessuno di loro era nativo della città o della provincia. Spesso si trattava di funzionari provenienti da precedenti esperienze prefettizie e il loro mandato a Ferrara rappresentava solo un momento di transito, spesso limitato nel tempo, verso altre sedi del Regno.

IP, 2011

Bibliografia

Alberto Aquarone, La restaurazione nello Stato Pontificio ed i suoi indirizzi legislativi, Roma, Società romana di storia patria, 1957; Livio Antonielli, I prefetti dell’Italia napoleonica: Repubblica e Regno d’Italia, Bologna, il Mulino, 1983; Mario Missori, Governi, alte cariche dello stato, alti magistrati e prefetti del Regno d’Italia, Roma, Ministero per i beni culturali e ambientali, 1989; Nico Randeraad, Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell’Italia liberale, Roma, Ministero per i beni culturali e ambientali, 1997; Angela Ghinato, L’istituzione del Dipartimento del Basso Po. Storia, memoria e uomini, in Terra di Provincia. Uomini donne memorie figure, a cura di Delfina Tromboni, Ferrara, Amministrazione provinciale di Ferrara, 2003, pp. 27-35; Alberto Aquarone, La Restaurazione nello Stato pontificio ed i suoi indirizzi legislativi in Id., Tra Restaurazione ed Unità. La politica legislativa degli Stati italiani. Saggi storico-giuridici, a cura di Sandro Notari, Roma, Luiss, 1994, pp. 3-72

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